配套制度再完善 PPP修訂文件醞釀出臺(tái)

記者獲悉，針對(duì)近年來(lái)PPP模式在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新需求，相關(guān)部門(mén)已開(kāi)始修訂《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》。修訂后的文件有望于四季度發(fā)布。業(yè)內(nèi)人士分析，規(guī)范政府基金預(yù)算在PPP項(xiàng)目中的應(yīng)用及完善收益分享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)有望在修訂版文件中重點(diǎn)體現(xiàn)。

規(guī)范政府基金預(yù)算應(yīng)用

地方政府借基金預(yù)算規(guī)避10%紅線(xiàn)的現(xiàn)象近年來(lái)頻頻出現(xiàn)。

10%紅線(xiàn)是在2015年財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》中提出的。該《指引》稱(chēng)，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。

近年來(lái)隨著PPP入庫(kù)項(xiàng)目不斷增加，財(cái)政承受能力10%紅線(xiàn)是否在此次修訂范圍內(nèi)備受關(guān)注。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院PPP研究所成果轉(zhuǎn)化室主任卓識(shí)表示，10%紅線(xiàn)是在參考借鑒國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)（6%-7%）的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)際需要，經(jīng)過(guò)反復(fù)論證最終確定的“上限”，依照總量控制原則，從全國(guó)財(cái)政收入和支出的全方位通盤(pán)進(jìn)行考慮的，所以10%紅線(xiàn)不太可能有變化。

財(cái)政部5月發(fā)布的《筑牢PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力10%限額的“紅線(xiàn)”——PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力匯總分析報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》）中也強(qiáng)調(diào)，下一步將堅(jiān)守規(guī)范運(yùn)作的底線(xiàn)，嚴(yán)控財(cái)政承受能力10%的紅線(xiàn)。

《報(bào)告》指出，要完善財(cái)政承受能力論證制度，完善項(xiàng)目庫(kù)功能，對(duì)支出占比7%-10%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過(guò)10%限額的地區(qū)暫停新項(xiàng)目入庫(kù)。

“個(gè)別地方實(shí)施的PPP項(xiàng)目已面臨一般公共預(yù)算支出比例10%紅線(xiàn)被突破的風(fēng)險(xiǎn)。”中國(guó)投資咨詢(xún)有限責(zé)任公司政府與公共咨詢(xún)事業(yè)部咨詢(xún)總監(jiān)吳赟稱(chēng)，在地方政府仍有相當(dāng)數(shù)量基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目待啟動(dòng)的背景下，地方財(cái)政在實(shí)施財(cái)政承受能力論證制度時(shí)，更希望能夠找到適合的突破口。因此，每年預(yù)算規(guī)模可觀(guān)的政府性基金預(yù)算自然成為各方議論的焦點(diǎn)。

對(duì)于如何規(guī)范政府基金預(yù)算在PPP項(xiàng)目中的應(yīng)用，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院PPP研究所政策研究室主任鄢曉發(fā)表示，規(guī)范政府基金預(yù)算目前有兩個(gè)方向：一是把一般公共預(yù)算和基金預(yù)算統(tǒng)一納入財(cái)政支出能力評(píng)估范圍并統(tǒng)一管理，這相當(dāng)于擴(kuò)大了財(cái)政支出的分母基數(shù)，會(huì)涉及10%比例如何平衡的問(wèn)題；二是兩者分開(kāi)評(píng)估和管理，需要設(shè)定以基金預(yù)算形式參與PPP的規(guī)范問(wèn)題。不管哪種形式，一些以不合理運(yùn)用基金預(yù)算為手段，變相突破10%紅線(xiàn)的行為都將在修訂版文件中得到規(guī)范。

合理設(shè)計(jì)收益分享風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

專(zhuān)家認(rèn)為，PPP項(xiàng)目中，政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大。相當(dāng)多的PPP項(xiàng)目通過(guò)政府承諾保底等方式，提前鎖定財(cái)政購(gòu)買(mǎi)PPP服務(wù)，實(shí)際是由政府單方面承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)投資人近乎零風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

中國(guó)證券報(bào)記者獲悉，修訂后的文件將明確雙方享有的權(quán)利和承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，把收益分享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)更加合理化。

北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授袁誠(chéng)認(rèn)為，要認(rèn)識(shí)到債務(wù)、效率、風(fēng)險(xiǎn)的匹配性，合理制定收益分享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。政府與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的設(shè)計(jì)要按照“讓最有能力控制風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)”的原則，政府應(yīng)更多承擔(dān)政策、法律等方面的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本方應(yīng)更多承擔(dān)經(jīng)營(yíng)、管理等方面的風(fēng)險(xiǎn)。此外，要重視PPP項(xiàng)目的不確定性，留存合理的政府與社會(huì)資本博弈空間。PPP項(xiàng)目由于投資大、周期長(zhǎng)，在建造、運(yùn)營(yíng)等生命周期內(nèi)的每個(gè)階段均存在較大風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)社會(huì)資本缺乏足夠的吸引力。此時(shí)，一方面，應(yīng)避免政府對(duì)社會(huì)資本方的投資本金或投資收益做兜底承諾，而將風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)移給政府；另一方面，應(yīng)避免讓社會(huì)資本方完全承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重打壓社會(huì)資本方的積極性。合理做法是，針對(duì)政府對(duì)社會(huì)資本方的日常支出責(zé)任，應(yīng)嚴(yán)格以社會(huì)資本方的績(jī)效和產(chǎn)出為計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；針對(duì)其他不可抗力的影響，應(yīng)留存足夠的政府與社會(huì)資本談判協(xié)商空間，審慎對(duì)待各類(lèi)或有風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)格調(diào)整等事宜，合理劃分新的政府支出責(zé)任。

進(jìn)一步完善PPP條例

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，PPP模式在我國(guó)推廣過(guò)程中，因?yàn)榱⒎ú患皶r(shí)、政策不完善、信用體系不健全等問(wèn)題，出現(xiàn)了明股實(shí)債、政府兜底等“假PPP”現(xiàn)象，積累了一些隱性風(fēng)險(xiǎn)。因此，加快立法成為規(guī)范PPP發(fā)展的頭等大事。

3月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)務(wù)院2018年立法工作計(jì)劃》將PPP條例列入立法工作計(jì)劃。8月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《全國(guó)深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話(huà)會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》明確提出，年底前制定出臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例。

“在此前PPP項(xiàng)目庫(kù)規(guī)范過(guò)程中，部分社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP有點(diǎn)失去信心。在此情況下，PPP條例被中央督促盡快出臺(tái)，顯得格外重要。”國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部PPP雙庫(kù)定向邀請(qǐng)專(zhuān)家薛濤表示，總體來(lái)看，PPP條例主要起到宏觀(guān)促進(jìn)作用，未來(lái)PPP條例需照顧到各種領(lǐng)域和PPP的各種模式，分類(lèi)型改進(jìn)優(yōu)化措施仍待討論。針對(duì)每一種不同的PPP類(lèi)型，還需多部門(mén)和各行業(yè)拿出細(xì)化方案。

中國(guó)政法大學(xué)研究生院院長(zhǎng)李曙光認(rèn)為，當(dāng)前PPP立法的首要工作是找準(zhǔn)問(wèn)題，PPP項(xiàng)目亂在什么地方，哪些是法律問(wèn)題，哪些是實(shí)施中的管理問(wèn)題或操作問(wèn)題。因此，當(dāng)PPP項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，應(yīng)有問(wèn)題反饋機(jī)制與應(yīng)對(duì)機(jī)制，這就要求地方政府運(yùn)作PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)建立項(xiàng)目跟蹤機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制與止損機(jī)制，涉及到權(quán)利義務(wù)法律關(guān)系不清、責(zé)任不明的事項(xiàng)，應(yīng)及時(shí)上升到立法層面，盡快制定游戲規(guī)則，防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。