福建省大田縣探索實(shí)施“河長(zhǎng)制”的實(shí)踐與啟示

改革開(kāi)放以來(lái)，作為山區(qū)資源縣的福建省大田縣，各項(xiàng)事業(yè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，大田的水環(huán)境承載壓力越來(lái)越大，河道污染情況日益突出，已經(jīng)嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和水生態(tài)環(huán)境安全。而且大田區(qū)位非常特殊，屬于閩江、晉江、九龍江的源頭，換句話說(shuō)，大田的水環(huán)境安全將直接影響全省的水生態(tài)安全。

怎么辦？面對(duì)這個(gè)嚴(yán)峻問(wèn)題，2009年，大田縣委、縣政府在全省率先試行“河長(zhǎng)制”。黨的十八大召開(kāi)后，為了呼應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的新要求，縣里進(jìn)一步成立了以縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)的“河長(zhǎng)制”管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)河長(zhǎng)辦，將“河長(zhǎng)制”延伸至全縣所有大小河流，由縣長(zhǎng)任全縣“總河長(zhǎng)”，由分管水利和環(huán)保工作的副縣長(zhǎng)分別擔(dān)任均溪河、文江河“流域總河長(zhǎng)”；各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）也全部成立了河長(zhǎng)辦，由各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)擔(dān)任所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）“轄區(qū)總河長(zhǎng)”，由各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）掛村領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任所掛包村河段長(zhǎng)，全縣168條干支流共設(shè)立了168名河長(zhǎng)、河段長(zhǎng)，按照屬地管理原則，實(shí)行分段管理、分段監(jiān)控、分段考核、分段問(wèn)責(zé)，實(shí)現(xiàn)了“河長(zhǎng)”全覆蓋。

經(jīng)過(guò)7年的探索實(shí)踐，縣里全面落實(shí)“河長(zhǎng)制”，牢固樹(shù)立“污在水中、源在岸上、根子在人”的理念，實(shí)行“嚴(yán)管、勤查、聯(lián)動(dòng)、重罰”，通過(guò)落實(shí)河長(zhǎng)巡河、易信曬河、聯(lián)動(dòng)管河等機(jī)制，突出抓好文江河、均溪河等流域的生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理工作，實(shí)現(xiàn)“河清”目標(biāo)，“河長(zhǎng)制”已成為大田縣河道管理、水環(huán)境治理的一把利器。“易信曬河”做法被評(píng)為“2015全國(guó)基層治水十大經(jīng)驗(yàn)”之一。2015年5月，大田縣在福建省水生態(tài)文明專(zhuān)題研討班上作了“河長(zhǎng)制”經(jīng)驗(yàn)介紹，引起了廣泛的共鳴。

一、 背景

地處閩中的大田，因立地條件差、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)粗放、監(jiān)管不到位等因素，導(dǎo)致水環(huán)境破壞嚴(yán)重，形勢(shì)倒逼政府出臺(tái)新政治水。

一是自然立地條件所迫，主要表現(xiàn)為：山多、山高、山陡。“大田田不大”，不少都是“斗笠丘”“眉毛丘”，地形屬山區(qū)丘陵地帶，自然實(shí)體為“九山半水半分田”，海拔千米以上的山峰有175座，最高山峰海拔1553.4米，人均耕地僅0.6畝，且近2/3為坡度25度以上的山地，地層裸露多，地表受流水侵蝕強(qiáng)烈，是典型的山高坡陡、人多地少的水土流失區(qū)。

二是礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用影響，主要表現(xiàn)為：礦多、年久、面廣。俗話說(shuō)：“一方水土養(yǎng)育一方人”。大田的自然條件雖然惡劣，但大山溝中又蘊(yùn)藏著豐富的礦產(chǎn)資源，已發(fā)現(xiàn)和探明的礦產(chǎn)有石灰石、煤、鐵、鉛、鋅和瓷土等42種，是全國(guó)首批百個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)煤縣、全省五大鐵礦區(qū)之一，素有“閩中寶庫(kù)”之稱(chēng)。

但礦山開(kāi)采粗放，重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)現(xiàn)象非常嚴(yán)重。早在600多年前就有采礦活動(dòng)，2009年全縣共有采礦許可證192本、勘查許可證82本，主要河流沿岸涉礦企業(yè)60家、尾礦庫(kù)36座，尾礦庫(kù)占三明全市的1/3。長(zhǎng)期以來(lái)，許多礦山企業(yè)開(kāi)采不規(guī)范，棄土棄渣隨意傾倒堆放，經(jīng)常被沖入河中，有的尾礦庫(kù)偷排、直排，礦山水土流失是大田縣水環(huán)境污染的主要原因之一。

三是政府管理缺失，主要表現(xiàn)為：管不好、管不了、管不到位。首先，因設(shè)施不完善，管理不到位，隨意堆放傾倒生活垃圾、任意排放生活污水等現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致河道垃圾漂浮隨處可見(jiàn)。其次，由于大田山區(qū)地形復(fù)雜，許多企業(yè)違法行為隱蔽，執(zhí)法部門(mén)難以在第一時(shí)間制止并有效處理。第三，生態(tài)環(huán)境管護(hù)執(zhí)法涉及職能部門(mén)多、職能交叉重疊，出現(xiàn)相互推諉扯皮現(xiàn)象，造成“誰(shuí)都能管、誰(shuí)都管不好”“九龍治水”群龍無(wú)首的尷尬局面。

正因以上背景和原因，致使大田一邊經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，一邊生態(tài)環(huán)境承載壓力加大，形成了邊發(fā)展邊破壞的局面，甚至有的地方出現(xiàn)了地陷、水干、樹(shù)死等現(xiàn)象。大田人民賴(lài)以生存的均溪河、文江河這兩條“母親河”，也曾一度被戲稱(chēng)為“黃河”“黑河”，水環(huán)境污染已到“非治不可”的地步。2012年，大田縣被省委、省政府列為全省水土流失治理二類(lèi)重點(diǎn)整治縣，形勢(shì)逼迫，縣里重拳出擊，強(qiáng)力推出“河長(zhǎng)制”這把利劍。

二、主要做法和成效

建立“一圖一表一策一考評(píng)”等考評(píng)、監(jiān)管機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)“河長(zhǎng)”工作制度化、常態(tài)化、規(guī)范化。

1、構(gòu)建一張“河長(zhǎng)”網(wǎng)絡(luò)。成立以縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)的“河長(zhǎng)制”管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管水利和環(huán)保的副縣長(zhǎng)分別擔(dān)任縣內(nèi)兩條主要河流“河長(zhǎng)”，下設(shè)河長(zhǎng)辦，掛靠縣水利局。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）也相應(yīng)成立“河長(zhǎng)”辦，由各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)總“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)一切涉水事務(wù)，督促各分河段“河長(zhǎng)”落實(shí)工作。目前，在全縣境內(nèi)200個(gè)大小河段設(shè)立了168名“河長(zhǎng)”，實(shí)現(xiàn)“河長(zhǎng)”全覆蓋，形成縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)的工作網(wǎng)絡(luò)。

2、整合一支專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。整合水利、環(huán)保、國(guó)土、林業(yè)、安監(jiān)等部門(mén)的行政執(zhí)法職能，在全省率先成立縣生態(tài)綜合執(zhí)法局，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）配套組建生態(tài)綜合執(zhí)法分局，實(shí)行“嚴(yán)管、勤查、聯(lián)動(dòng)、重罰”，克服“多頭治水”的弊端，形成工作合力，提高了水環(huán)境污染綜合整治水平。

在綜合執(zhí)法和司法聯(lián)動(dòng)方面，率先組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)“四支隊(duì)伍”。針對(duì)生態(tài)執(zhí)法領(lǐng)域存在的權(quán)責(zé)界定不清、執(zhí)法司法脫節(jié)、專(zhuān)業(yè)水平低下等問(wèn)題，通過(guò)組建生態(tài)綜合執(zhí)法局、生態(tài)偵查大隊(duì)、生態(tài)巡回檢察室、生態(tài)環(huán)境審判庭四支隊(duì)伍，健全完善生態(tài)執(zhí)法司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)指揮中心發(fā)現(xiàn)的環(huán)境違法案件，突出抓好移送、查處、嚴(yán)懲等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的有效銜接，實(shí)現(xiàn)快查、快辦、快審、快結(jié)，提升案件查辦效率。

3、健全一套工作機(jī)制。建立巡河制度，要求各“河長(zhǎng)”采取定期與不定期、日常巡查與夜間巡查、晴天與雨天相結(jié)合等方式，開(kāi)展巡河監(jiān)督檢查活動(dòng)并做好巡查記錄?？h“河長(zhǎng)”辦統(tǒng)一編印“河長(zhǎng)”工作手冊(cè)，每位“河長(zhǎng)”人手一冊(cè)，填寫(xiě)工作日志，詳細(xì)記錄各河段當(dāng)天河道環(huán)境情況，標(biāo)出污染源分布。強(qiáng)化考評(píng)機(jī)制，制定了《大田縣“河長(zhǎng)”責(zé)任制工作職責(zé)》《大田縣“河長(zhǎng)”責(zé)任制考評(píng)辦法》，對(duì)年終考評(píng)前6名的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)考評(píng)分低于70分的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）予以通報(bào)批評(píng)，并由主要領(lǐng)導(dǎo)向縣委、縣政府做出說(shuō)明。創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，利用互聯(lián)網(wǎng)高速、快捷的特點(diǎn)，組建了“河長(zhǎng)易信群”，采用實(shí)名制，將全縣所有“河長(zhǎng)”都加進(jìn)來(lái)，及時(shí)拍照及時(shí)上傳，把河道“曬”出來(lái)，讓廣大群眾監(jiān)督；堅(jiān)持一月一督查制度，年底評(píng)出全縣“十佳河長(zhǎng)”“十差河長(zhǎng)”和最佳河段、最差河段，并對(duì)“十佳河長(zhǎng)”予以表彰通報(bào)，在晉升等方面予以?xún)?yōu)先，對(duì)“十差河長(zhǎng)”在評(píng)先評(píng)優(yōu)中予以“一票否決”。

4、營(yíng)造一個(gè)良好氛圍。將全縣所有“河長(zhǎng)”名單和聯(lián)系電話通過(guò)縣電視臺(tái)向社會(huì)公布，并在各河段重要位置設(shè)立公示牌，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員一同現(xiàn)場(chǎng)督查，加大“河長(zhǎng)制”社會(huì)監(jiān)督力度。在縣電視臺(tái)開(kāi)辟“河長(zhǎng)”專(zhuān)欄，滾動(dòng)播放河道管理法律法規(guī)、環(huán)境違法典型案例，讓廣大群眾參與；同時(shí)，聘請(qǐng)老黨員或有威望的老同志擔(dān)任村級(jí)環(huán)境監(jiān)察員和宣傳員，增強(qiáng)群眾法律意識(shí)和保護(hù)環(huán)境衛(wèi)生的自覺(jué)性；與“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建、“家園清潔行動(dòng)”相結(jié)合，向群眾發(fā)放“保護(hù)母親河倡議書(shū)”、“致沿河居民一封信”、開(kāi)展“大手拉小手”、“學(xué)生帶法回家”等活動(dòng)，激發(fā)群眾愛(ài)河、護(hù)河熱情，變“政府治水”為“全民治水”。

三、實(shí)施“河長(zhǎng)制”的啟示

“河長(zhǎng)制”的逐步建立和推行，給河道管理和保護(hù)工作注入了新的活力，從中得到以下幾點(diǎn)啟示：

1、責(zé)任落實(shí)是前提。明確“河長(zhǎng)”為“河長(zhǎng)制”管理的第一責(zé)任人，實(shí)行全縣上下一盤(pán)棋，理順管理體制，落實(shí)管理責(zé)任，形成了分段監(jiān)控、分段管理、分段考核、分段問(wèn)責(zé)的格局。各“河長(zhǎng)”認(rèn)真履責(zé)，各部門(mén)各司其職，生態(tài)執(zhí)法局綜合執(zhí)法，確保了各項(xiàng)責(zé)任落實(shí)到位，保障了整河治理推進(jìn)到位。

2、及時(shí)處置是關(guān)鍵。大多環(huán)境違法行為存在發(fā)生時(shí)間短、地點(diǎn)偏僻、污染源隱蔽等特點(diǎn)，難以在第一時(shí)間得到有效處置，工作較為被動(dòng)。“河長(zhǎng)制”的實(shí)施，充分發(fā)揮鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級(jí)前沿力量，利用駐村領(lǐng)導(dǎo)干部身在基層、貼近一線、能在第一時(shí)間制止污染行為的特點(diǎn)，有效解決了巡查不到位、查處不及時(shí)等問(wèn)題。

3、嚴(yán)格執(zhí)法是重點(diǎn)。按照屬地管理原則，由發(fā)生污染事件河段的所屬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）做好證據(jù)收集和整治工作；涉及多個(gè)河段不同屬地的，由縣生態(tài)綜合執(zhí)法局進(jìn)行執(zhí)法；發(fā)生重大污染事件，由縣“河長(zhǎng)”辦牽頭，統(tǒng)一組織、統(tǒng)一行動(dòng)，整合部門(mén)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）力量，開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法。同時(shí)，加大對(duì)環(huán)境污染違法行為的處罰力度，實(shí)行從重處罰、上限處罰，并進(jìn)行媒體曝光，讓違法企業(yè)在法律上受到制裁、經(jīng)濟(jì)上受到懲罰、道義上受到譴責(zé)。

4、社會(huì)參與是根本。實(shí)行河流的綜合治理，單靠政府單打獨(dú)斗難以奏效，必須充分發(fā)揮人民群眾的力量和作用。“河長(zhǎng)制”的實(shí)施，激起了民間治水的信心和決心，調(diào)動(dòng)了廣大群眾的積極性，把公眾從旁觀者變成環(huán)境治理的參與者、監(jiān)督者，形成了“政府主導(dǎo)、群眾參與”的工作格局和“人人關(guān)心河道、珍惜河道、保護(hù)河道、美化河道”的強(qiáng)大合力，提高了河道管理質(zhì)量和治理水平。